Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год
http://ombudsmanrf.org/doklady/7265 6. Право на гражданство
Как и во всех демократических государствах, в Российской Федерации это право существует в виде негативной гарантии, не допускающей лишения гражданства без согласия на то самого его носителя. (В некоторых странах, коих совсем немного, право на гражданство приобретают все родившиеся на их территории.) Таким образом, в абсолютном большинстве случаев правом на сохранение гражданства наделены те, кто его имеет. Всем же остальным предоставляется только возможность его приобретения в соответствии с национальным законодательством, применяемым в сугубо дискреционном порядке. Так было и так, видимо, будет впредь.
И все же бывают случаи, когда о позитивном праве на гражданство следует размышлять, скорее, в категориях не только закона, но и морали. По твердому убеждению Уполномоченного, этот объективно не бесспорный тезис применим к России, в представлении многих бывших граждан СССР являющейся разделенным государством. В силу известных исторических обстоятельств миллионы наших бывших сограждан, отождествлявших себя с Россией и остававшихся носителями русского языка и культуры, однажды проснулись гражданами других стран, пусть даже близких России, но других. Все они имеют как минимум моральное право на приобретение российского гражданства без лишней волокиты и бюрократических препон. Моральному праву наших бывших сограждан на российское гражданство, очевидно, корреспондирует непреходящая моральная обязанность российского государства предельно широко использовать дискреционные полномочия для содействия им в этом.
Еще в декабре 2012 года в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации дал поручение «разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры…», заметив, что ныне существующий порядок получения гражданства крайне затруднен. Правительство Российской Федерации должно было разработать и до 15 сентября 2013 года внести в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривающий упрощение процедур и сокращение сроков рассмотрения заявлений о приеме в российское гражданство от наших соотечественников – носителей русского языка, родственники которых по прямой восходящей линии проживали на территории России и СССР. Увы, на момент подписания настоящего доклада искомый проект закона подготовлен не был, его перспективы – туманны.
Зато отчетный год ознаменовался распространением всей системы мер, позволяющих лишить иностранца разрешения на временное проживание или вида на жительство в России, на участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. (Соответствующие поправки в Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» внесены федеральными законами от 02.07.2013 г. № 169-ФЗ и от 23.07.2013 г. № 224-ФЗ.) Проще говоря, бывшие граждане СССР, включенные в Государственную программу, как носители русского языка и наших культурных традиций по своему правовому положению оказались приравнены ко всем прочим иностранцам.
Весь отчетный год бывшие граждане СССР, проживающие в нашей стране, обращались к Уполномоченному со слезными просьбами о помощи в легализации. Проблем с этим у них возникало немало. Причем не только потому, что изначально непонятная двухступенчатая система («разрешение на временное проживание» и лишь потом «вид на жительство») подготовки к получению российского гражданства для многих из них, особенно для людей преклонного возраста, была зачастую непосильной. Выяснилось также, что одна из законодательных новаций, высоко оцененных Уполномоченным в его предыдущем докладе, на практике оказалась не вполне работоспособна.
Речь идет о готовившихся около двух лет поправках в Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Их цель состояла в том, чтобы установить порядок признания российскими гражданами проживающих в России бывших граждан СССР, не имеющих документального подтверждения принадлежности к нашему гражданству. Федеральный закон от 12.11.2012 г. № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» поставленную задачу как будто выполнил. Однако, урегулировав указанный порядок в отношении бывших граждан СССР, прибывших в Россию до 1 ноября 2002 года, Закон никак не затронул тех, кто прибыл позже этого срока.
В июне отчетного года к Уполномоченному обратилась К. из Белгородской области, в феврале 2003 года вместе с мужем и дочерью прибывшая на постоянное место жительства в Россию из Азербайджанской Республики. Уже в России у К. родились близнецы. В декабре 2007 года у К. и ее мужа истек срок действия азербайджанских паспортов, а российских они не получили, по мнению органов Федеральной миграционной службы, став тем самым злостными нарушителями миграционного законодательства.
Если бы К. с семьей «догадалась» переехать в Россию до 1 ноября 2002 года, получили бы без проблем российское гражданство. Но они прибыли на четыре месяца позже и остались «нелегалами» – людьми с неурегулированным правовым статусом. Обращения Уполномоченного по этому вопросу в УФМС России по Белгородской области результата не дали, что понятно: закон есть закон. Понять бы еще, когда и как его изменят еще раз, устранив выявленный пробел. Тем более, что, по учетам того же УФМС, в аналогичном положении пребывает на территории Белгородской области немало наших соотечественников. В других регионах, надо полагать, картина похожая.
В связи с этим в августе отчетного года Уполномоченный обратился в ФМС России. В сентябре из ведомства поступил ответ, в котором наличие выявленного законодательного пробела признавалось, но перспективы его устранения не разъяснялись.
Всем бывшим гражданам СССР, желающим приобрести российское гражданство, стоит иметь в виду, что в определенных обстоятельствах процесс легализации на территории нашей страны может кончиться их высылкойв страну исхода по запросу правоохранительных органов последней.
В июле 2012 года к Уполномоченному обратился П., бывший гражданин Республики Узбекистан, с 2008 года проживающий в России, состоящий в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющий ребенка, гражданина Российской Федерации.
Спасаясь от преследований со стороны властей Узбекистана, П. прибыл в нашу страну, где в 2010 году ему было предоставлено временное убежище, а в 2011-м выдан вид на жительство. Получив который П. приступил к подготовке заявления о приеме в гражданство Российской Федерации. Ничего из этого у него не получилось.
Причина была в том, что в соответствии с подп. «б» п. 16 Порядка предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2001 г. № 274, лицо, получившее у нас временное убежище, его утрачивает по получении вида на жительство.
Не успел П. лишиться временного убежища, как выяснилось, что еще в июне 2006 года Мирабадское РУВД г. Ташкента объявило его в международный розыск по подозрению в «покушении на умышленное причинение тяжкого телесного повреждения». Ничуть не сомневаясь в добросовестности узбекских правоохранителей, Уполномоченный все же хотел бы заметить, что по странному стечению обстоятельств тем, кто уже покинул Республику Узбекистан, нередко предъявляют задним числом различные уголовные обвинения.
В «сухом остатке» лишившемуся временного убежища П. грозит экстрадиция в страну исхода, поскольку, как разъяснила Генеральная прокуратура Российской Федерации в апреле отчетного года в своем ответе на запрос Уполномоченного, прекратить на нашей территории международный розыск можно только в отношении гражданина Российской Федерации. Коим П. стать не успел.
С учетом всех обстоятельств этой парадоксальной истории Уполномоченный в сентябре отчетного года обратился к Президенту Российской Федерации с просьбой рассмотреть возможность приема П. в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке.
На момент подписания настоящего доклада ответ на обращение Уполномоченного не поступил. (См. приложение 2.6.1.)
В целом же, конечно, выявленная «нестыковка» положений, которые регулируют вопросы предоставления временного убежища и вида на жительство в Российской Федерации, должна быть устранена на уровне закона.
В мае отчетного года Уполномоченный по правам человека в Воронежской области обратилась к федеральному Уполномоченному с просьбой оказать содействие освободившемуся из мест лишения свободы жителю г. Воронежа М., но не имеющему возможности легализовать свое проживание в Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, М. прибыл в Российскую Федерацию из Литвы еще в 1992 году к своей матери в г. Воронеж, где и был зарегистрирован по месту жительства. С тех пор из России не выезжал, состоял на воинском учете, работал, платил налоги. Имеет сына, гражданина Российской Федерации. После смерти матери М. унаследовал долю в праве собственности на дом,где она проживала.
Несмотря на столь очевидно тесную связь М. со своей родиной, распоряжением Минюста России от 18.05.2012 г. № 948-рн его пребывание в Российской Федерации было признано нежелательным. В связи с чем М. обязали покинуть ее территорию. Однако, являясь лицом без гражданства, не имеющим какого-либо правового статуса ни в Литовской Республике, ни где-либо еще, выполнить распоряжение Минюста России М. не мог. В итоге он остался жить в г. Воронеже.
Решением «самого справедливого» Коминтерновского районного суда г. Воронежа от 29.11.2012 г. М. было отказано в удовлетворении заявления о признании указанного распоряжения незаконным.
В июле отчетного года Уполномоченный обратился к Министру юстиции Российской Федерации с просьбой посодействовать в отмене объективно неисполнимого распоряжения его ведомства. Из ответа Минюста России следовало, что согласно «Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации», утвержденному Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313, Минюст России «полномочиями по приостановлению и отмене… распоряжений…» Минюста России не наделен.
Вообще говоря, орган исполнительной власти, не имеющий права приостанавливать и отменять свои собственные решения, выглядит так же необычно как, например, жареный лед. И все же где и как в подобных обстоятельствах человек в положении М. мог бы получить гарантированную Конституцией Российской Федерации государственную защиту его прав и свобод. Тайна сия велика есть, как говаривали в старину.
Другие случаи, напротив, никакой загадки не содержат: все в них по форме правильно, то есть в полном соответствии с законом. Только вот по сути получается издевательство.
В мае отчетного года житель г. Челябинска В. обратился к Уполномоченному с просьбой помочь в оформлении в упрощенном порядке российского гражданства его престарелой и тяжело больной сестре. Как сообщил заявитель, прослужив около тридцати лет в рядах Советской Армии, имея правительственные награды, в 1991 году его сестра по состоянию здоровья была вынуждена выйти на пенсию. Последним местом ее службы оказался г. Севастополь, где одинокая женщина и осталась жить, как бы «по инерции» став на следующий год гражданкой Украины. В первые после роспуска СССР годы этому мало кто придавал значение.
С годами сестра заявителя, инвалид первой группы, все больше нуждалась в постоянном уходе. В 2011 году в беспомощном состоянии ее перевезли в г. Челябинск к брату. На момент его обращения к Уполномоченному у нее имелся вид на жительство. А по закону до подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, с момента получения вида на жительство, женщине необходимо было ждать пять лет.Вот в таких обстоятельствах заявитель пытался добиться для своей сестры российского гражданства в упрощенном порядке. Вполне, надо сказать, справедливо полагая, что, если он применим, например, к известному французскому киноактеру, то сестра заявителя В. и подавно может рассчитывать на такое же отношение.
Посчитав случай сестры В. исключительным, Уполномоченный в июне отчетного года обратился к Председателю Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с просьбой найти возможность сократить срок ее постоянного проживания в России, требуемый для подачи заявления о приеме в российское гражданство. При этом Уполномоченный особо подчеркнул, что решить вопрос в рамках действующего законодательства невозможно и что речь поэтому должна, видимо, идти об исключении из общих правил, оправданном с учетом личности соискателя гражданства.
Через три с небольшим месяца Уполномоченному поступил ответ от начальника Управления Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан. В нем сообщалось, что «Комиссия (по вопросам гражданства) не нашла правовых оснований для сокращения установленного действующим законодательством... пятилетнего срока проживания... (сестры В.) на территории России... до подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации». Тем самым начальник указанного Управления разъяснил Уполномоченному те самые нормы закона, на которые сам Уполномоченный и сослался как на препятствие на пути к справедливости.
Как представляется, приведенный пример наглядно свидетельствует о том, что действующее российское законодательство о гражданстве не вполне приспособлено к исторически сложившейся специфике России. То же самое можно сказать и о некоторых особенностях судебной практики рассмотрения дел о легализации в России иностранных граждан и апатридов, стремящихся получить российское гражданство.
Еще в июне 2012 года к Уполномоченному поступила жалоба М., лица без гражданства, постоянно проживающего в России. По мнению М., УФМС России по г. Москве в феврале 2012 года необоснованно отклонило его заявление о приеме в российское гражданство со ссылкой на то, что это заявление не было согласовано в УФСБ России по г. Москве и Московской области. Отказ в согласовании заявления М. УФМС России по г. Москве объясняло тем, что, по информации территориального органа ФСБ России, он выступал за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации и создавал угрозу ее безопасности.
Попытки М. обжаловать отказ в согласовании его заявления в судебном порядке искомого результата не принесли. При этом никакие доказательства вывода о том, что соискатель гражданства представлял угрозу для безопасности России суду представлены не были и в судебных заседаниях тем самым не рассматривались.
Со своей стороны, Уполномоченный неоднократно подчеркивал, что в соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания законности оспариваемого решения органов государственной власти возлагается на тот орган государственной власти, который и принял оспариваемое решение.
Руководствуясь таким убеждением, а также правовой позицией Европейского Суда по правам человека, Уполномоченный в мае отчетного года направил в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации ходатайство об отмене вынесенных по делу М. судебных решений. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2013 г. Уполномоченному было отказано в передаче его ходатайства в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Как представляется, описанная правовая коллизия может возникать по причине «смешения» двух разных в правовом смысле ситуаций. Любое государство имеет право без объяснения причин отказать иностранному гражданину или лицу без гражданства во въезде на свою территорию. Однако иностранные граждане и лица без гражданства, на законных основаниях находящиеся на территории России, имеют право на судебную защиту, в том числе и право обжаловать в суде решения и действия органов государственной власти и их должностных лиц. Реализовать это право иначе, как на основании Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в правовом государстве невозможно.
В феврале отчетного года с просьбой о содействии в получении вида на жительство в России к Уполномоченному обратился Н., лицо без гражданства, с 1992 года безвыездно проживающий в г. Уфе, куда его в годовалом возрасте привезли родители из Таджикистана. По не вполне понятным (или, наоборот, хорошо понятным) причинам факт постоянного проживания Н. в г. Уфе был установлен только в 2010 году. Тогда же ему выдали разрешение на временное проживание лица без гражданства, действительное до 21 сентября 2013 года.
В ноябре 2011 года Н. обратился в УФМС России по Республике Башкортостан в г. Уфе с заявлением о выдаче вида на жительство лица без гражданства. В чем ему обоснованно отказали, ибо в своем заявлении он, возможно, по незнанию не указал факт привлечения к административной ответственности.
Исковые требования Н. к УФМС о признании незаконным отказа в выдаче ему вида на жительство в судебных инстанциях поддержаны не были. Тогда Н. обратился за помощью к Уполномоченному.
Со своей стороны, Уполномоченный, приняв во внимание все жизненные обстоятельства Н., в апреле отчетного года обратился к руководителю ФМС России с просьбой помочь заявителю в оформлении искомого вида на жительство.
В оперативно полученном ответе ФМС России сообщалось о том, что установленный законом срок подачи заявления о выдаче вида на жительство (6 месяцев до истечения разрешения на временное проживание) истек и Н. будет оказано содействие в получении нового разрешения на временное проживание. После чего он сможет вновь подать заявление о выдаче вида на жительства. Таким образом, Н. сможет претендовать на российское гражданство не раньше 2021 года, прожив к этому времени в России около тридцати лет. Это решение ФМС России представляется единственно возможным.
При этом, конечно, российские власти и, прежде всего, органы ФМС России не должны забывать и о своей моральной ответственности за то, что вплоть до 2010 года «не замечали» самого факта существования Н. (См. приложение 2.6.2.)
Едва ли не все рассмотренные примеры свидетельствуют о том, какими издержками зачастую чревато применение действующего законодательства о гражданстве к бывшим гражданам СССР. Важно также отметить, что во многих, если не в большинстве из описанных ситуаций, проблемы и казусы возникали не столько по причине нарушения закона, сколько благодаря его исполнению, пусть даже и несколько формальному. Поэтому главный вывод, к которому приходит Уполномоченный,сводится к тому, что действующее российское законодательство о гражданстве нуждается не только в точечных поправках, но и в концептуальном переосмыслении. Одной из отправных точек этой работы могла бы, наверное, стать мысль о том, что все бывшие граждане СССР – дети одной страны. И по крайней мере в силу этого должны бы иметь возможность при желании приобрести гражданство Российской Федерации, единственного государства – продолжателя СССР, в упрощенном порядке.
========================================
- участник сейчас на форуме
- участник вне форума