http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1138298 Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля :
Некоторые ¨белые пятна¨ /
А. Петров.
Петров, А.
2000
Аннотация: Опубликовано : Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 1 (30). - С. 238 - 243.
Полный текст документа:
Петров, А.
Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля : Некоторые "белые пятна".
Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" наделяют Конституционный Суд широким спектром полномочий, позволяющих ему эффективно действовать в качестве "верховного хранителя" Конституции. Набор полномочий, которым обладает Суд, в принципе, является стандартным для специализированных судебных органов конституционного контроля, что подтверждается при анализе соответствующих положений иностранного конституционного законодательства. Как в зарубежных государствах, так и в России Конституционный Суд обладает правом контроля за конституционностью законов и иных нормативных актов органов государственной власти, внутренних и не вступивших в силу международных договоров (абстрактный нормоконтроль), правом разрешать споры о компетенции между органами власти, давать официальное толкование Конституции, а также проверять конституционность законов по жалобам граждан и запросам судов (конкретный нормоконтроль).
Даже поверхностный анализ практики Конституционного Суда России обнаруживает явную неравномерность распределения усилий Суда между рассмотрением различных категорий дел. Из 99 постановлений Конституционного Суда, изданных с момента возобновления его деятельности после принятия действующей Конституции и до написания этой статьи (январь 2000 года - прим. ред.), 88 было принято по результатам рассмотрения дел в порядке абстрактного или конкретного нормоконтроля, 10 - по делам о толковании Конституции и лишь одно - по спору о компетенции. Это обстоятельство можно объяснить тем, что различные нарушения Конституции, с которыми имеет дело в силу своего предназначения Конституционный Суд, могут устраняться различными способами. Например, практически полное отсутствие в практике Суда дел по спорам о компетенции вызвано тем, что эти споры могут быть разрешены и без использования механизмов конституционного контроля. Издание же не соответствующих Конституции норм права - общеобязательных правил поведения, обращенных к индивидуально неопределенному кругу лиц, рассчитанных на неоднократное применение и гарантированных силой государственного принуждения - несет в себе значительно большую угрозу для конституционного правопорядка. Нормы права обладают определенной, если угодно, "инерцией", и для устранения из правовой системы неконституционных правовых предписаний в правовом государстве необходим специальный независимый орган, которым чаще всего бывает конституционный суд. Тот факт, что история конституционного контроля берет начало как раз с оценки судом конституционности правовой нормы (имеется в виду дело Marbury v. Madison, рассмотренное Верховным Судом США в 1803 году), наглядно демонстрирует, что основным предназначением конституционных судов и иных органов с аналогичными функциями является именно нормоконтроль. Приведенная статистика показывает, что Конституционный Суд России не является здесь исключением, что, в свою очередь, предполагает необходимость формирования максимально четких представлений о пределах его полномочий в сфере нормоконтроля.
Несмотря на острую критику, которой время от времени подвергаются отдельные решения российского Конституционного Суда, можно с уверенностью сказать, что он справляется с теми задачами, которые возложены на него Конституцией и законом. Тем не менее изучение норм, определяющих компетенцию Суда в области контроля за конституционностью нормативных актов, вызывает ряд вопросов, на которые мы попытаемся дать ответы в настоящей статье. Вниманию читателя предлагается возможный взгляд на проблему рассмотрения Судом дел о проверке конституционности федеральных конституционных законов, в частности "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также законов Российской Федерации о поправках к главам 3-8 Конституции.
Федеральные конституционные законы
Конституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного и Высшего Арбитражного cудов, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов (пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции). Такое же положение закреплено и в Законе о Конституционном Суде (подпункт "а" пункта 1 части первой статьи 3, статья 84). Поскольку в России принимаются не только федеральные законы, но и федеральные конституционные законы (часть 1 статьи 76, статья 108 Конституции), возникает естественный вопрос: входит ли проверка конституционности последних в компетенцию Конституционного Суда?
Специалисты не имеют единого мнения по данному вопросу. Так, Л.В.Лазарев считает, что в подпункте "а" пункта 1 части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде, так же как и в части 2 статьи 4, пункте "а" статьи 71, части 3 статьи 80, части 3 статьи 90, пункте "а" части 2 статьи 125 и ряде других положений Конституции, термин "федеральный закон" использован как родовое понятие, т.е. включающее и федеральные конституционные законы, и обычные федеральные законы[1] . В противоположность Л.В.Лазареву, М.А.Митюков, опираясь на материалы палат Федерального Собрания по обсуждению Закона о Конституционном Суде, приходит к выводу о наличии в Конституции по обсуждаемому вопросу пробела, устранение которого является прерогативой законодателя. По мнению М. А. Митюкова, решение этого вопроса через толкование идентичного по содержанию пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции противоречило бы назначению Конституционного Суда, так как он в этом случае вместо законодателя определял бы круг своих полномочий[2]. Б. Визер полагает, что в анализируемой ситуации расширительное толкование термина "федеральный закон" и включение в него также федеральных конституционных законов неприемлемо "ввиду того, что пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции, как и пункты "б", "в", "д", содержит объемный перечень достаточно четко определенных правовых актов, подлежащих проверке на соответствие Конституции"[3].
Кто прав? В ситуации, когда теоретики придерживаются противоположных позиций по одному и тому же вопросу, вполне естественным будет обращение к практике. В официальных источниках было опубликовано пять решений Конституционного Суда, касающихся его полномочий в отношении федеральных конституционных законов.
1. Первым из этих решений является определение от 19 марта 1997 года N56-О[4], принятое по жалобе гражданки А. В. Грищенко. Заявительница просила Суд признать неконституционными положения пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Закона о Конституционном Суде, на основании которых Суд ранее отказал ей в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность Постановления Совета Министров СССР. В соответствии с названными нормами Суд по жалобам граждан проверяет конституционность только законов.
В своем определении Суд отметил, что оспоренные в новой жалобе А. В. Грищенко положения, основанные на совокупности конституционных норм, включая статью 46 в ее соотношении с другими статьями Конституции, только воспроизводят и конкретизируют закрепленное в части 4 статьи 125 право граждан обжаловать в Конституционный Суд законы, нарушающие их конституционные права и свободы. Таким образом, в жалобе, по существу, ставился вопрос о проверке соответствия статье 46 Конституции других ее норм, в частности статей 118, 120 и 125, лежащих в основе распределения компетенции между Конституционным Судом и другими судами. Однако оценивать соответствие одних конституционных норм другим Конституционный Суд не вправе. На этом основании Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению.
2. 17 ноября 1997 года в Конституционный Суд поступил запрос высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Суд отказал в принятии этого запроса к своему рассмотрению. В определении Суда от 12 марта 1998 года N32-О[5] указано, что оспариваемые положения Закона о судебной системе являются воспроизведенными законодателем положениями Конституции РФ. Таким образом, заявители, по существу, ставили перед Конституционным Судом вопрос не о конституционности закона, а о проверке положений самой Конституции. Это подтверждается содержащимися в запросе доводами о противоречии воспроизводящих конституционные положения норм, касающихся устройства судебной системы, конституционному же принципу разделения властей. Однако оценка соответствия одних конституционных положений другим, по смыслу статьи 125 Конституции, не входит в компетенцию Конституционного Суда.
Другим основанием отказа в принятии запроса к рассмотрению стало то, что заявители, возражая против отсутствия в законе о судебной системе положений об иных судах субъектов Российской Федерации, кроме конституционных (уставных) судов и мировых судей, по существу, ставили вопрос об изменении и дополнении названного Закона. Между тем Конституционный Суд не вправе подменять собой законодателя, а решение вопроса об изменении устройства судебной системы, предусмотренного в оспоренном Законе, является прерогативой именно законодателя.
3. В третьем случае Суд отказал гражданке И. Е. Ивановой в принятии к рассмотрению ее жалобы на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде (определение от 4 июня 1998 года[6]).
Определением Конституционного Суда от 5 февраля 1998 года И. Е. Ивановой, со ссылкой на часть 2 статьи 43 Закона о Конституционном Суде, было отказано в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 108 ГК РСФСР, которая утратила силу с 1 января 1995 года, т.е. до обращения заявительницы в Конституционный Суд. Полагая, что применением указанной нормы Закона о Конституционном Суде были нарушены ее конституционные права, предусмотренные статьями 18, 45 и 46 Конституции, И. Е. Иванова обратилась в Конституционный Суд с требованием признать оспариваемую норму неконституционной.
Согласно части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде, в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Данная норма, как указывает Конституционный Суд в определении от 4 июня 1998 года, не распространяется на случаи, когда оспариваемый акт утрачивает силу еще до обращения заявителя в Конституционный Суд - Закон о Конституционном Суде вообще не предусматривает проверки конституционности таких актов. Это связано с тем, что признание правовой нормы не соответствующей Конституции имеет те же последствия, что и формальная ее отмена издавшим ее нормотворческим органом, - норма утрачивает силу. По мнению Суда, часть вторая статьи 43 Закона о Конституционном Суде направлена на защиту прав и свобод граждан и по самой своей природе не может нарушать их.
Заявительница, настаивая на признании неконституционности нормы, уже отмененной законодателем, исходит из того, что решение Конституционного Суда могло бы способствовать пересмотру ее гражданско-правового спора в судах общей юрисдикции. Однако в таком случае конституционное судопроизводство использовалось бы как средство судебной защиты, заменяющее судопроизводство по гражданским, уголовным или административным делам, что, по смыслу статей 118, 125 и 126 Конституции Российской Федерации, не может быть признано допустимым. Опираясь на эти доводы, Конституционный Суд отказал в принятии жалобы И.Е.Ивановой к своему рассмотрению ввиду несоответствия жалобы критериям допустимости.
4. Определением от 21 декабря 1998 года[7] Конституционный Суд отказал гражданке Р.А.Моховой в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение ее конституционных прав статьями 96 и 97 Закона о Конституционном Суде. Заявительница полагала, что указанные статьи, как не предоставляющие гражданам права на обращение в Конституционный Суд с жалобами на незаконные действия органов государственной власти, повлекшие нарушение их конституционных прав и свобод, противоречат части 4 статьи 125 Конституции РФ. Эта жалоба сходна с жалобой гражданки А. В. Грищенко, и отказ в принятии ее к производству был мотивирован Судом аналогичным образом - Суд указал в определении, что статьи 96 и 97 Закона о Конституционном Суде фактически лишь воспроизводят и конкретизируют норму части 4 статьи 125 Конституции, что превратило бы рассмотрение жалобы в оценку самой этой нормы. Делать этого Конституционный Суд не вправе, как не вправе он и подменять собой другие суды, наделенные в соответствии с действующим законодательством полномочиями по восстановлению прав граждан, нарушенных в результате действий государственных органов.
5. Наконец, Конституционный Суд не принял к рассмотрению (см. определение от 14 января 1999 года N4-О[8] ) жалобу гражданки И.В.Петровой, в которой утверждалось, что часть вторая статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" нарушает конституционное право заявительницы на судебную защиту и устанавливает неравенство граждан в предоставляемых государством гарантиях судебной защиты их прав и свобод. Часть вторая статьи 100 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что в случае, если Суд признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. И. В. Петрова полагала, что данное положение распространяется на дела лишь тех граждан, в связи с жалобами которых Конституционный Суд ранее вынес постановление о неконституционности статьи 266 Таможенного кодекса, и поэтому препятствует ей в реализации права на пересмотр судебного решения, вынесенного на основании этой же правовой нормы.
Отказывая в принятии к своему рассмотрению этой жалобы, Конституционный Суд указал, что оспоренное положение Закона о Конституционном Суде само по себе не затрагивает и тем более не ущемляет конституционные права граждан, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, но чьи дела также были разрешены на основании актов, признанных неконституционными, поскольку у таких граждан есть возможность использовать другие процедуры судебной защиты (например, пересмотр судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам и в порядке надзора, обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы).
Как видно из всех приведенных случаев, Суд ни разу не принял к рассмотрению обращение, в котором подвергалась бы сомнению конституционность положений какого-либо федерального конституционного закона. Однако причиной тому послужила не сама по себе форма оспариваемых актов, а особенности их содержания либо дефекты в позициях самих заявителей. Отсюда следует, что Конституционный Суд, очевидно, в принципе не исключает возможности проверки конституционности не только обыкновенных федеральных законов, но и федеральных конституционных законов, несмотря на буквальный смысл формулировок Конституции и Закона о Конституционном Суде. Причем анализ упомянутых нами решений показывает, что Суд считает себя вправе рассматривать федеральные конституционные законы в процедуре не только конкретного, но и абстрактного нормоконтроля. В первом случае, когда речь идет о проверке конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов, сомнений о наличии у Суда данного права не возникает, потому что Конституция и Закон о Конституционном Суде употребляют термин "закон" в общем виде, без дополнительного уточнения формы конкретных проверяемых актов. Поэтому далее, говоря о федеральных конституционных законах, мы будем говорить только о процедуре проверки их конституционности по запросам органов государственной власти, т.е. в процедуре абстрактного нормоконтроля.
Можно попытаться взглянуть на рассматриваемую нами проблему с другой стороны. Если авторы Конституции и Закона о Конституционном Суде действительно имели в виду, что Суд не вправе проверять конституционность федеральных конституционных законов, то чем они руководствовались? Есть ли в Конституции положения, ссылка на которые могла бы оправдать изъятие конституционных законов из-под юрисдикции Конституционного Суда? На наш взгляд, на этот вопрос следует ответить отрицательно и вот почему.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Принцип прямого действия Конституции находит свое развитие в части 2 той же статьи, где сказано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этих положений следует, что Конституция занимает высшее место во всей российской правовой системе. Она венчает собой всю иерархию правовых актов, принимаемых в России. При этом Конституция является единственным документом, обладающим свойством высшей юридической силы. Юридическая сила любого другого внутреннего правового акта, независимо от его формы, издавшего его органа или лица, времени издания и прочих параметров, ниже юридической силы Конституции, что прямо зафиксировано в части 1 статьи 15 - правило о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции, не знает никаких исключений и относится, в том числе, и к федеральным конституционным законам. Эти законы имеют приоритет перед обычными федеральными законами (часть 3 статьи 76 Конституции), но не перед Конституцией .
Одним из ключевых элементов системы защиты Конституции в России является Конституционный Суд - специализированный судебный орган, уполномоченный признавать положения нормативных актов не соответствующими Конституции, что влечет утрату этими положениями юридической силы. Цели деятельности Конституционного Суда не зафиксированы непосредственно в Конституции, что иногда рассматривается как пробел Основного Закона, но они, во-первых, могут быть выведены из традиционно сложившихся представлений о деятельности органов конституционного контроля и, во-вторых, они сформулированы в части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде. Эта норма обязывает Суд использовать свои полномочия "в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации".
При сопоставлении двух этих моментов между собой напрашивается вывод о том, что отрицание полномочия Конституционного Суда рассматривать дела о проверке конституционности федеральных конституционных законов не согласуется ни с буквой, ни с духом Конституции. Что же касается использованного законодателем словосочетания "федеральный закон" (пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции, подпункт "а" пункта 1 части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде), то его следует толковать как родовое понятие, т.е. расширительно (здесь мы согласны с Л.В.Лазаревым - см. выше). Другое дело, что в федеральных конституционных законах могут быть отдельные положения, полностью дублирующие Конституцию и не подлежащие по этой причине проверке на предмет соответствия Основному Закону (например, положения пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Закона о Конституционном Суде, оспоренные гражданкой А. В. Грищенко). Однако такие предписания могут включаться законодателем и в другие акты (см., например, преамбулу Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", дословно повторяющую часть 2 статьи 27 Конституции). Невозможность рассматривать Конституционным Судом одни положения Конституции на предмет их соответствия другим и признавать какие-либо нормы Конституции недействующими является общим правилом его деятельности, не меняющимся в зависимости от формы конкретного спорного акта.
Не исключено, что позиция Суда по этому вопросу будет изложена более подробно в будущем, когда он все же примет к рассмотрению чье-либо обращение по вопросу о проверке конституционности федерального конституционного закона.
- участник сейчас на форуме
- участник вне форума